Автор: Столяров Олег Иванович
Автор: Столяров Олег Иванович
Ошибки при формировании технического задания на разработку стратегии. Ошибки при организации разработки стратегии. Ошибки в приемке стратегии заказчиком. Ошибки в организации реализации стратегии.
В настоящее время, после разработки стратегий развития большинства субъектов Российской Федерации, развернулась работа по разработке стратегий муниципальных образований. В то же время, единственным документом, делающим легитимной разработку стратегий, является Указ Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 года № 536, утверждающий Основы стратегического планирования в Российской Федерации. Но ввиду того, что приложение к Указу помечено грифом «для служебного пользования», использовать этот документ смогут только те, кому это положено по службе. Поэтому представляется целесообразным обобщить не только опыт разработки редких успешно реализуемых стратегий развития субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, но и неоднократно повторяющиеся ошибки заказчиков стратегий – органов исполнительной власти. Зачастую эти ошибки уже на этапе формирования технического задания на разработку стратегии предопределяют ее неэффективную реализацию.
Ошибки при формировании технического задания на разработку стратегии
В техническом задании на разработку стратегии развития муниципального образования заказчик совершает две типовых ошибки. В большинстве случаев сознательно опускаются задачи стратегического планирования по тем направлениям, которые непосредственно относятся к компетенции заказчика. К ним относятся развитие здравоохранения, образования, социальной защиты населения и жилищно-коммунального хозяйства (последнее, по мере коммерциализации, выйдет из сферы ответственности исполнительной власти муниципального образования). Попытки заказчика включить в задачи стратегического планирования вопросы градостроительства (или территориального планирования) неэффективны. Ровно потому, что генеральный план (схема территориального планирования) являются всего лишь территориальной проекцией стратегии развития муниципального образования. Соответственно, включение в техническое задание задач связи стратегии с генеральным планом является попыткой поставить телегу впереди лошади.
Недостаточное включение в техническое задание задач стратегического планирования в области образования, здравоохранения, социальной защиты и жилищно-коммунального хозяйства изначально лишает разрабатываемый документ интереса самого главного бенефициара стратегии – населения муниципального образования.
Больше того, подобная недостаточность приводит в явной форме к практической недостижимости одной из главных целей всех муниципальных стратегий, как-то: повышения качества жизни населения.
Соответственно, на стадии разработки технического задания закладывается основа для первого конфликта интересов: между населением, интересы которого (учиться, лечиться и получать защиту) учтены недостаточно и двумя другими стейкхолдерами стратегии.
Необходимо учесть также и то, что привлечение квалифицированных кадров на территорию муниципального образования, является одним из главных объектов межмуниципальной конкуренции. Поэтому такой подход при разработке технического задания заранее обретает муниципальное образование на слабое конкурентное позиционирование в привлечении населения.
Ко второй ошибке заказчика на стадии формирования технического задания на разработку стратегии можно отнести большое внимание к задачам стратегического планирования в области экономического развития муниципального образования. Здесь зачастую заказчик предъявляет исполнителю требования, реализация которых всегда и, безусловно, относится к коммерческой тайне предприятий. Например, заказчик часто желает, чтобы был определен уровень конкурентоспособности предприятий, расположенных на территории муниципального образования. Это иногда приобретает форму задачи определения «точек роста».
Вместе с тем, основными провалами в менеджменте большинства российских предприятий являются недостатки в области корпоративного управления (стратегического планирования), маркетинга (конкурентного позиционирования) и корпоративного финансирования (организации привлечения капитала). Те же предприятия, которые на основе полной исходной информации о предприятии, все же осуществляют конкурентное позиционирование, всегда относят результаты подобного позиционирования к коммерческой тайне. Попытки же внешних консультантов осуществить конкурентное позиционирование предприятия для целей напрямую не связанных с интересами предприятия, всегда неэффективны. Так как предприятия напрямую связывают подобное желание исполнительной власти муниципального образования только и исключительно с попытками определить возможности увеличения налоговых сборов с предприятия. В то же время бизнес, расположенный на территории муниципального образования напрямую ответственен за достижение первой типовой цели стратегии развития муниципального образования - повышения благосостояния населения. Но в России в ряде случаев крупные конкурентоспособные предприятия отнюдь не всегда являются крупными налогоплательщиками в бюджет не то что муниципального образования, но и региона. Чаще всего это обусловлено юридической регистрацией предприятия вне территории региона. В то время как социальные расходы по работникам этих предприятий во многом ложатся на бюджеты регионов и муниципальных образований. Да и даже в том случае, если крупное предприятие юридически зарегистрировано на территории муниципального образования, из рубля поступлений во все уровни бюджетной системы Российской Федерации в бюджет муниципального образования поступает примерно двадцать копеек.
Таким образом, попытки осуществить внешнее конкурентное позиционирование предприятий во взаимодействии с предприятиями, без учета интересов бизнеса, порождают второй конфликт интересов уже на стадии разработки технического задания – между бизнесом и исполнительной властью муниципального образования.
В то же время в техническом задании в большинстве случаев отсутствуют задачи стратегического планирования организации государственно-частного партнерства. Подобное партнерство неэффективно планировать, как строго научно-экономическую задачу. Оно может быть реализовано только в виде концептуальной основы бизнес-модели. При этом за заказчиком, разумеется, чаще всего остается стратегическое развитие инфраструктуры (чаще всего транспортной или энергетической). Соответственно, проекты развития инфраструктуры не могут быть синхронизированы ни с чем иным кроме как с конкретными проектами развития бизнеса. При этом, чем крупнее планируется развивать бизнес, тем больше возрастают финансовые риски местного бюджета в развитии инфраструктуры (известны конфликты между планами строительства гидроэлектростанций и строительства алюминиевых заводов, между увеличением мощности тепловых электростанций и развитием бизнеса потребителей электроэнергии). На сегодня наибольшее распространение получило планирование организации green fields и brown fields. Но и в этом случае уровень квалификации специалистов муниципальной власти недостаточен для организации привлечения инвестиций. Требуется стратегическое планирование взаимодействия муниципальной и региональной исполнительной власти.
Разумеется, выводя стратегическое планирование инфраструктуры для развития бизнеса (в угоду конкурентному позиционированию предприятий) из основных задач разработки стратегии, заранее ослабляется еще одна главная конкурентная позиция муниципального образования – формирование преимуществ в привлечении бизнеса.
Вместе с тем, для заказчика существуют более эффективные задачи стратегического планирования взаимодействия с бизнесом, нежели конкурентное позиционирование предприятий. Если конечно ставить во главу угла увеличение поступлений в местный бюджет и рост благосостояния населения. Эти задачи связаны как со стратегическим планированием взаимодействия муниципального образования и субъекта Российской Федерации в деле развития крупного бизнеса, так и структурировании взаимодействия непосредственно с крупными предприятиями, расположенными на территории муниципального образования. В последнем случае не важно: являются ли данные предприятия резидентами данного муниципального образования?
Самое примечательное, что практика показывает: даже если внешнему разработчику ценой многих усилий удается осуществить конкурентное позиционирование предприятий, то следующим автоматически встает вопрос: а как заказчик может повлиять на то, чтобы эти определенные конкурентные преимущества были реализованы в бизнес планировании предприятия? Ответ почти всегда известен и он не является положительным.
На стадии формирования технического задания продолжается путаница в формировании задач стратегического анализа. Это порождено тем, что зачастую заказчик слабо представляет себе методологию стратегического планирования, хотя бы по трем (наиболее распространенным) из десяти классических школ стратегического планирования. Например, по школе стратегического дизайна (моделирования) можно осуществить SWOT-анализ. При этом, определение развития муниципального образования осуществляется в результате корелляционного SWOT-анализа (т.е. на втором этапе анализа). А компоновка миссии развития на основе определения «окна возможностей» развития. В лучшем случае в техническом задании содержится задача проведения SWOT-анализа в один этап. Что затрудняет определение целей развития и резко снижает качество анализа. Весьма желательно, для выявления стратегических тенденций , проводить анализ документов оперативного и среднесрочного планирования развития муниципального образования. В большинстве случаев, приходится сталкиваться с тем, что подобные документы не поддерживают принятие необходимых управленческих решений по стратегическим проблемам развития. Соответственно, в техническом задании на разработку стратегии должны содержаться требования по разработке системы модернизации планирования развития муниципального образования.
Отдельным и наиболее сложным комплексом задач стратегического планирования развития является конкурентное позиционирование муниципального образования в области привлечения квалифицированных кадров и высокоэффективного бизнеса. Типовые наборы показателей для рейтингов регионов отнюдь не всегда соответствуют реальным критериям конкурентоспособной позиции. Более того, известны случаи, когда, например, в проектах стратегий развития регионов, содержались противоречащие друг другу утверждения. Утверждалось, что, несмотря на высокий инвестиционный рейтинг региона, инвестиции в регион идут слабо. Включение заказчиком в техническое требований о конкурентном позиционировании муниципального образования резко ограничивает круг потенциальных разработчиков стратегии. На практике известны единичные случаи успешной реализации стратегий развития регионов, связанные, например, с победой в конкуренции за привлечение ресурсов федерального бюджета в реализацию стратегических проектов развития бизнеса. Также известны единичные проекты привлечения населения на территории для обеспечения развития промышленных районов. Данный комплекс задач заказчиком самостоятельно разработан быть не может.
Отдельно необходимо остановиться на формировании задач для разработки механизма реализации стратегии. Наряду с нормативным обеспечением процесса реализации, разумеется, наиболее оптимальным механизмом реализации является среднесрочная программа социально-экономического развития муниципального образования. Необходимо учитывать, что согласно требованиям Бюджетного кодекса Российской Федерации, привлечение федерального финансирования возможно только в проекты долгосрочных программ. Только консультанты, имеющие опыт разработки среднесрочных программ развития регионов, могут разработать алгоритм трансформации среднесрочной программы в долгосрочную. При этом важно, чтобы уже на этапе технического задания предполагалось разработать только одну среднесрочную программу развития муниципального образования, а не множество программ. Это позволит хотя бы в среднесрочной перспективе закрепить приоритетные проекты реализации стратегии. В случае множества программ развития по отдельным направлениям, резко возрастает роль субъективного фактора при определении приоритетов в реализации проектов.
Ошибки заказчика при организации разработки стратегии
Зачастую в качестве заказчика выступает подразделение исполнительной власти муниципального образования, отвечающее, например, за экономическое развитие. Фактически, заказчиком стратегического планирования выступает подразделение тактического уровня, в лучшем случае, формирующее информацию для лиц, принимающих решение (далее – ЛПР) о стратегии развития муниципального образования. Таким образом, ЛПР выводятся из процесса стратегического планирования. В то же время, подразделения, осуществляющие тактическое планирование, часто становятся исключительно прямыми поставщиками или координаторами поставки информации для разработчика стратегии. Это имеет следствием возникновение нескольких проблем. Тактическое подразделение, стремясь обезопасить себя от ответственности за формулирование стратегических проблем, целей и механизмов реализации стратегии по всем направлениям развития муниципального образования, перекладывает эту ответственность на некий экспертный совет (рабочие группы). В то же время разработчик стратегии, не имея текущего доступа к ЛПР, самостоятельно формирует перечень стратегических проблем. Тем самым разработчик вынужденно совершает главную ошибку: он подменяет видение стратегических проблем ЛПР на уровне стратегического планирования собственным видением стратегических проблем муниципального образования. Что по цепочке «проблемы – цели – механизмы» только мультиплицирует негативный эффект первого шага. Следствием вывода ЛПР из процесса стратегического планирования является и резкое ограничение разработчика в предложениях по механизмам реализации стратегии, так как тактическое подразделение рассматривает эти механизмы, только исходя из видения собственных весьма ограниченных возможностей.
Т.е. к ранее описанным конфликтам между бизнесом и властью и между населением и властью, добавляется еще и вполне планируемый конфликт внутри самого аппарата заказчика.
По сути, оптимальным является организация выявления стратегических проблем развития муниципального образования через, например, SWOT-анализ, осуществляемый ЛПР в сопровождении разработчика.
Не говоря уж о том, что уровень тактического подразделения явно недостаточен для организации сбора информации в других подразделениях аппарата заказчика. Т.е. не обеспечивается не только полнота представления стратегических проблем, но и полнота представления информации по стратегическим проблемам.
Апофеозом ошибок заказчика в организации разработки стратегии является обеспечение «независимости» экспертного совета через отсутствие в составе его членов представителей разработчика. Т.е. экспертный совет заранее становится в позицию оценщика готового продукта.
Ограничиваясь функциями поставщика информации для разработки стратегии, тактическое подразделение заказчика не участвует в процессе стратегического планирования. Сам процесс осуществляется внутри фирмы разработчика высококвалифицированными специалистами без учета субъективных факторов конкретных ЛПР заказчика. Это приводит где к избыточному, а где и к явно недостаточному описанию, например, стратегических рисков. Возникает вполне прогнозируемый парадокс, когда заказчик понимает стратегию только в присутствии разработчика. А с течением времени, по мере возникновения стратегических рисков, заказчик бывает вынужден обращаться к разработчику за помощью в «актуализации» стратегии. Для исключения подобного развития событий заказчик должен соучаствовать в стратегическом планировании развития муниципального образования. Только так можно реализовать менее распространенную, но от этого не менее эффективную школу разработки стратегии через обучение заказчика методам стратегического планирования.
Принимая на себя функции заказчика, тактическое подразделение должно считаться также с возможностью возникновения стратегического риска, имеющего самые негативные субъективные последствия. Дело в том, что организуя разработку стратегии по всем направлениям развития муниципального образования, курируемым разными ЛПР, тактическое подразделение само становится жертвой различного видения стратегических проблем разными ЛПР. Что в большинстве случаев приводит к смене руководства тактического подразделения еще в процессе разработки стратегии. Новое же руководство тактического подразделения будет также вынуждено работать в ранее заданных рамках, которые описаны выше.
Негативным следствием назначения тактического подразделения заказчиком является также и то, что на уровне этого подразделения невозможно обсудить вопросы реализации крупных стратегических проектов, требующих не только федерального, но и даже регионального согласования.
Ошибки заказчика в приемке стратегии
Если заказчиком разработки стратегии являлось тактическое подразделение и, соответственно, был создан некий экспертный совет, то сценарий приемки разработанной стратегии несложно предвидеть. Для этого можно сделать допущение справедливое в большинстве случаев. А именно, что местные эксперты, привлеченные в экспертный совет, являются «умом, честью и совестью» не только тактического подразделения, но и ЛПР по стратегии развития муниципального образования.
Как уже отмечено выше, в таком случае редко удается привлечь ЛПР к реализации стратегических проектов уже на стадии разработки стратегии. Таким образом, для местных экспертов существует возможность организации теоретической дискуссии. Что само по себе могло бы привести к качественному совершенствованию стратегии, если бы не два «но».
Зачастую приходится сталкиваться с недостаточно глубоким знанием местными экспертами основ методологии стратегического планирования. Да собственно, если они ими владели, то и не было бы нужды привлекать внешних разработчиков. Эти эксперты считают, что они, например, освоили SWOT-анализ, хотя без знаний в предметной области освоение такого анализа мало что дает. Отсюда иногда делается вывод, что для муниципального образования предпочтительнее стратегия «возможностей», чем стратегия «конкурентных позиций». Не говоря уж о том, что само противопоставление явно нелогично, необходимо отметить, что следование подобному принципу явно обрекает муниципальное образование на прозябание, так как остальные муниципальные образования не собираются прекращать конкуренцию с ним за привлечение квалифицированных кадров и высокоэффективных бизнесов.
Безусловно, у местных экспертов сказывается и отсутствие опыта в разработке успешно реализуемых стратегий развития. Поэтому многие вполне реализуемые цели стратегического развития им кажутся нереальными. Иногда приходится сталкиваться и вообще с «уникальным фактом», когда интерпретация с учетом местных особенностей главной цели всех стратегий развития муниципальных образований, а именно: повышение благосостояния и качества жизни населения, считается пригодной для других муниципальных образований, кроме данного муниципального образования. Сказывается также отсутствие опыта среднесрочного планирования и его мониторинга, что дает возможность на практике структурировать и оценить влияние стратегических рисков на реализацию проектов. В результате, местные эксперты оказываются неспособны оценить стратегические альтернативы развития муниципального образования.
Тем не менее, полагая, что местные эксперты все же обладают некоторой квалификацией, как в методологии стратегического планирования, так и ограниченными познаниями в предметной области, они совершенно справедливо предполагают упрочить позиции собственного бизнеса на местном рынке. При этом пусть не за счет разработки эффективных стратегий или их качественного дополнения, а за счет широко оглашаемой в регионе критики стратегии, разработанной авторитетными фирмами.
Т.е. на этапе организации разработки стратегии заказчиком изначально закладываются условия для организации конфликта при ее приемке. Подобная тактика приводит ровно к тому, к чему она может единственно привести: стратегия вместо документа согласия населения, бизнеса и исполнительной власти муниципального образования становится яблоком раздора.
В большинстве случаев местные эксперты при оценке стратегии оперируют «более полным знанием ситуации на местах». В то же время при ближайшем рассмотрении они не могут предложить ничего конкретного. Наиболее «убийственным аргументом» (как кажется местным экспертам) является требование провести социологический опрос с целью выявления «реальных стратегических проблем» населения. Между тем, опытные разработчики могут парировать такое требование, предложив осуществить анализ таких проблем с привлечением муниципальной законодательной власти, которая по определению состоит из выборных представителей населения, решающих исключительно стратегические проблемы.
В некоторых случаях под воздействием местных экспертов исполнительная власть муниципального образования решает самостоятельно разрабатывать стратегию развития. Между тем, недостаток знания методологии и опыта стратегического планирования развития не способствует разработке документа необходимого качества. Да и надо учитывать определенный уровень недоверия между бизнесом и исполнительной властью и между населением и исполнительной властью муниципального образования.
Ровно эти же причины определят низкое качество так называемой «доработки» стратегии развития муниципального образования местными экспертами.
Ошибки в организации реализации стратегии
Зачастую все же приняв уже не разработанную, а воистину выстраданную (если все шло строго по ранее изложенному пути) стратегию развития муниципального образования, заказчик ограничивается функциями мониторинга. Чаще всего, имеющие положительный опыт реализации среднесрочных программ муниципальные образования, в среднесрочной перспективе все же приступают к реализации стратегических проектов, изложенных в форме программных мероприятий. Главным условием эффективной реализации подобных проектов с точки зрения управления на муниципальном уровне является концентрация их в единой программе развития. Если же проекты рассредоточены в комплекте программ, то через некоторое время возникает соблазн пересмотреть их приоритетность. В основном же, особенно в условиях нестабильности и возникновения стратегических рисков, стратегии ложатся на полки. После чего некоторые регионы, заинтересованные в поддержании стратегического планирования, приглашают ровно тех же разработчиков для «актуализации» ранее разработанной стратегии. Причем период от разработки стратегии до потребности в ее «актуализации» по имеющемуся опыту составляет около двух лет!
В последнее время получили распространение попытки на основе стратегии разработать схему территориального планирования муниципального образования или даже генеральный план города. При этом градостроители получили на практике отличную возможность узнать: а возможно ли вообще спроецировать разработанную стратегию? Ответ может подсказать хотя бы тот факт, что, например, стратегия развития Москвы давно присутствует на сайте департамента экономической политики и экономического развития Правительства Москвы. И в конце прошлого и в этом году, вне всякой связи с разработанной стратегией, началось и продолжается обсуждение проекта генерального плана Москвы. И это происходит в Москве, где как к разработке стратегии развития города, так и к разработке генерального плана города были привлечены крупнейшие российские специалисты в этих областях. Отчасти неудачные попытки спроецировать стратегию в схему территориального планирования объяснятся еще и тем, что российские градостроители не разработали, например, стратегию трансформации моноцентрического города в полицентрический. Также нуждается в стратегической переработке весь комплекс нормативной документации по формированию групповых систем расселения, особенно в части управления стратегией роста городских агломераций. А это те направления развития городов, знание которых необходимо уже на стадии разработки стратегии развития муниципального образования. Отсутствие в задачах стратегического планирования трансформации моноцентрического города в полицентрический делает практически невозможным решение транспортной проблемы крупных городов. А отсутствие стратегического планирования развития городской агломерации вокруг крупного города рано или поздно приведет к формированию жесткой конкуренции, как, например, между Москвой и Московской областью. Экономическим фундаментом этой конкуренции является то, что население, проживающее вне территории города и работающее в городе, платит налоги по месту работы, т. е. в городе. И, соответственно, социальная нагрузка ложится на бюджеты, окружающих город муниципальных образований. Выходом из этой ситуации видится хотя бы синхронизация заказчиками реализации стратегий близ расположенных муниципальных образований. Практической же целью явится уход от конкуренции к взаимовыгодному (а не навязываемому сверху) сотрудничеству.
Как уже отмечалось ранее, возложение обязанностей заказчика по разработке стратегии развития муниципального образования на тактическое подразделение способно резко снизить качество разработки. В то же время, это может свидетельствовать и о более серьезном недостатке в управлении муниципальном образованием. А именно: об отсутствии системы стратегического управления. В этом случае интересы топ менеджмента муниципального образования в лучшем варианте лишь формально объединены на стратегических целях развития муниципального образования. Соответственно, любая стратегия развития в таких условиях практически нереализуема. Отсюда существует два выхода. Во-первых, для организации координации топ менеджмента в прямом подчинении главы муниципального образования можно создать подразделение по стратегическому планированию развития. Наиболее распространенной ошибкой заказчика в этом случае является создание подобного подразделения в подчинении одного из топ менеджеров. Это приводит к появлению высокой политической составляющей в определении приоритетов реализации стратегии. Во-вторых, можно внести изменение в функции управления муниципальным развитием. А именно, начать внедрять проектный принцип управления реализацией стратегии. Т.е. на функциональную структуру управления наложить систему управления проектами. Образованная таким образом матричная структура управления более сложна, чем линейно-функциональная. Но, как показывает практика, именно проектная структура управления более эффективна в организации реализации стратегических проектов. Представляется возможным и сочетание структурных (создание подразделения по стратегическому планированию) и функциональных (использование управления проектами) изменений, необходимых для организации реализации стратегии. Опыт управления проектами может быть весьма полезен для совершенствования системы стратегического планирования развития муниципального образования, так как только таким образом можно практически отследить и структурировать стратегические риски, возникающие при реализации проектов.
В российских моногородах по разным оценкам (исходя из различных определений моногорода) проживает до 16 млн. чел. и производится весомая доля валового внутреннего продукта России. За время рыночных реформ в экономике моногородов и социальной сфере сформировалось множество проблем, решение которых потребует координации усилий исполнительной власти, бизнеса и населения города. Наиболее характерной является проблема резкого падения спроса на продукцию градообразующих предприятий, следствием которой будет массовое высвобождение трудовых ресурсов. Соответственно, управление решением проблем моногородов возможно только с использованием программно-целевого метода, включающего разработку программы социально-экономического развития моногородов. Масштаб и уровень сложности проблем моногородов явно указывают на необходимость разработки федеральной целевой программы развития моногородов.
Несмотря на большие различия в экономическом и социальном развитии моногородов методы решения их проблем достаточно схожи и сводятся в основном к трем, как-то:
-создание на территории моногорода новых предприятий, продукция которых конкурентоспособна на внутреннем и внешнем рынках;
-модернизация действующих предприятий с целью приспособления их к выпуску конкурентоспособной продукции;
-повышение территориальной и профессиональной мобильности населения моногорода с целью перемещения высвобождаемых трудовых ресурсов.
Варианты формирования занятости через организацию общественных работ на строительстве инфраструктурных объектов (за счет чего собственно и выходила из кризиса экономика США в 30-е годы двадцатого века) в России нереализуемы из-за неоправданно завышенной стоимости подрядных работ.
В дальнейшем будет показано, что на данный момент нереализуем и метод отселения жителей моногорода на другие территории.
Вполне понятно, что риски создания новых предприятий берет на себя внешний инвестор, а риски модернизации может принимать не только внешний инвестор, но и действующее предприятие.
Принципы формирования федеральной целевой программы социально-экономического развития моногородов.
Как показывает практика, существующие принципы формирования федеральных целевых программ в большинстве случаев предопределяют их неэффективную реализацию. Для решения проблем моногородов через взаимодействие федерального, регионального и муниципального уровней при формировании федеральной программы можно использовать модернизированные принципы федеральной целевой программы «Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов российской Федерации». Модернизация коснется, прежде всего, основного принципа программы, как-то: предполагается не отбирать и оценивать инвестиционные проекты, а анализировать возможности привлечения корпоративных инвестиций. Практикаотбора и экспертизы инвестиционных проектов без учета конкретных инвесторов, которым эти проекты предполагается представить, показала свою крайнюю неэффективность. Подобная неэффективность проистекала, прежде всего, из того, что объем такого инвестиционного спроса весьма велик, в то время как объем предложения инвестиций (особенно корпоративных) предельно ограничен и спрос со стороны конкретного корпоративного инвестора имеет определенные только ему присущие характерные особенности, которые невозможно учесть в типовой модели анализа инвестиционных проектов. Да и сам инвестиционный проект в отрыве от предлагающего его или предполагаемого к созданию предприятия, вне этого предприятия не представляет практического интереса ни для кредитора, ни для инвестора. Разумеется, если речь пойдет о предложении инвестиционного проекта действующего предприятия, автоматически встанет вопрос о перераспределении долей в уставном капитале предприятия, если оно является акционерным обществом.
Поэтому, представляется рациональным, вначале изучить возможности привлечения корпоративных инвестиций и только затем определить исключительно концепты проектов, которые могут быть предложены корпоративным инвесторам.
Соответственно, при таком подходе возможны две ситуации:
- к развитию моногорода имеется интерес корпоративных инвесторов и имеется возможность предложения им долевого участия в капитале предприятий для реализации конкретных инвестиционных проектов – тогда Российская Федерация, регион и муниципалитет финансируют создание необходимой инженерной инфраструктуры. Финансирование осуществляется исходя из конкретной потребности без использования механизмов Постановления № 392. Инфраструктурные проекты реализуются в пакете с производственными проектами, функционирование которых они обеспечивают. Как показала практика Инвестиционного фонда Российской Федерации, раздельная реализация проектов инфраструктуры и проектов производства приводит к значительному отставанию инфраструктурных проектов. Принятие инфраструктурных проектов моногородов в состав федеральной целевой программы осуществляется только при условии включения их в программу развития моногорода.
-к развитию города нет интереса корпоративных инвесторов (или подобный интерес не удалось обнаружить). Тогда к финансированию принимаются проекты, обеспечивающие формирование в моногороде минимальных стандартов качества жизни. Объемы финансирования, как и по федеральной целевой программе «Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов Российской Федерации» определяется трехсторонней комиссией. При этом предполагается формирование механизма взаимодействия федерального, регионального и муниципального уровней власти в организации привлечения корпоративных инвестиций в экономику моногорода.
Фактически, целью формирования федеральной целевой программы развития моногородов на вышеназванных принципах будет стимулирование интереса корпоративных (в крайнем случае, прямых) инвесторов к развитию экономики моногородов. Государство, в первом случае, беря на себя создание инфраструктуры, значительно понижает накладные расходы корпоративного инвестора. Во втором случае, поддерживая определенные социальные стандарты качества жизни, в какой-то мере способствует сохранению трудовых ресурсов моногорода, в отсутствие которых привлечение корпоративных инвестиций практически невозможно.
Необходимые изменения принципов финансирования программ развития моногородов.
Но формирование федеральной целевой программы на вышеизложенных принципах не гарантирует успешного реформирования экономики моногородов, если не будут изменены принципы финансирования программ развития моногородов. В практике реализации программ развития городов существуют две проблемы. Первая больше волнует исполнительную власть и бюджеты вышестоящего уровня и состоит в получении реального экономического эффекта от реализации проектов данных программ. Вторая больше волнует муниципальные власти и состоит в возможности планового получения финансирования программы от бюджетов вышестоящих уровней. При этом необходимо также учесть, что при существующем распределении налогов по бюджетам разных уровней у города остается лишь 20 копеек из 1 рубля налогов, поступающих в бюджеты разных уровней с территории города. При таком соотношении генерируемого и оставляемого в городе объема налогов сложно ожидать большой заинтересованности муниципальных властей в эффективном экономическом развитии города.
Для решения этой проблемы предполагается использовать разработанный в 1998 году и успешно использованный в 2001 – 2006 годах револьверный метод финансирования программ социально-экономического развития регионов. Суть метода заключается в следующем: все налоговые приращения от реализации проектов программы, причитающиеся Российской Федерации (или бюджетам вышестоящих уровней) автоматически становятся вкладом Российской Федерации (или региона) в реализацию проектов программы развития города. Практика использования метода показала, что оптимальным сроком, на который можно оставлять налоговые приращения для организации самозапуска процесса развития являются пять лет. Фактически город сам будет зарабатывать ресурсы для собственного развития. Это автоматически формирует интерес исполнительной власти города к получению реальных, а не бумажных, экономических эффектов от реализации проектов, т.е. к организации управления программой развития города. Соответственно, исполнительная власть более высоких уровней не отвлекает силы и ресурсы на организацию тщательного контроля за реализацией программ развития городов, а сосредотачивается на решении стратегических задач привлечения корпоративных инвестиций, которые без ее участия городу решить будет весьма затруднительно.
У города при использовании принципа револьверного финансирования возникает возможность более эффективного управления программой, так как становятся четко планируемыми объемы вложений бюджетов вышестоящих уровней.
Необходимость наличия программы социально-экономического развития моногорода диктуется еще и тем, что, по сути, для внешнего инвестора или бизнеса моногорода подобная программа является «бизнес-планом» развития города и именно по нему инвесторы и бизнес определяют возможности взаимодействия с исполнительной властью города и уровень ее квалификации.
Управление реализацией программ развития моногородов.
Формирование федеральной целевой и программ развития моногородов на вышеприведенных принципах также не гарантируют высокоэффективной их реализации. Подобные программы, решающие сложнейшие проблемы развития моногородов, нуждаются для своей реализации в столь же эффективной системе управления. Но, как показывает практика, государство на всех уровнях, в том числе федеральном, подобной системой не располагает. Примером тому на федеральном уровне может быть поручение Председателя Правительства В.В. Путина, данное им в июне 2008 года, о передаче в управление частному бизнесу двух федеральных целевых программ по подготовке научно-педагогических кадров и экономическому и социальному развитию Дальнего Востока и Забайкалья. Фактически признано, что частный бизнес располагает более эффективными, нежели государственная система, системами управления. Передача в управление бизнесу программ развития моногородов потребует внесения изменений в формат программ, которые не представляют особой сложности. Сложнее дело обстоит с регламентацией подобного аутсорсинга со стороны государства. Необходимо признать, что с июня 2008 года (времени выдачи поручения) эффективного взаимодействия государства и бизнеса по разработке регламента управления федеральными целевыми программами практически не создано. В качестве базовых принципов для такого механизма для ускорения разработки можно принять принципы управления федеральными целевыми программами развития федеральных округов, разработанные во взаимодействии Международного центра развития регионов и АФК «Система» в апреле 2000 года. В их основе лежало четкое распределение зон ответственности, как то: исполнительная власть отвечала за определение и контроль за достижением стандартов качества в социальной сфере, в то время как бизнес отвечал за эффективную реализацию как достижения социальных стандартов, установленных исполнительной властью, так и за эффективную реализацию инвестиционных проектов.
Варианты развития моногородов через реструктуризацию бизнеса предприятий.
В настоящее время Международный центр развития регионов участвует в разработке, привлечении финансирования и реализации проектов развития одного из моногородов. Считаем, что некоторые методы и подходы используемые в развитии этого моногорода могут быть вполне эффективны и при использовании их в других моногородах.
Прежде всего, залогом успешного развития является то, что крупное, устойчиво работающее предприятие региона создает в моногороде отдельное производство новой, пользующейся устойчивым спросом, продукции. Это гарантирует, как минимум, устойчивую занятость населения моногорода. При этом, создание нового производства реализуется с формированием основного технологического цикла на крупном предприятии и выносе ряда производств на создаваемые малые предприятия. Помимо резкого увеличения доходов бюджета города, получаемых от малого бизнеса, возникает эффект диверсификации субъектов принятия решении по рыночным рискам. Так как не исключено, что с течением времени часть малых предприятий, устойчиво развивающихся на стабильных заказах от крупного предприятия, начнет производить продукцию для внешних заказчиков.
Наряду с созданием фактически дочернего предприятия, недалеко от города предполагается построить рыбоводный завод мощностью 3 млн. мальков стерляди в год. Это, как показывает опыт Астраханской области, обеспечивает самозанятость населения, формирование интерактивного (рыболовного) туризма и, наконец, обеспечивает население дешевыми продуктами питания (что немаловажно в условиях экономического кризиса).
Возможности использования ресурсов Инвестиционного фонда Российской Федерации.
Для того, чтобы привлечь ресурсы Инвестиционного фонда желательно, прежде всего, его создать хотя бы по одной из известных классических схем формирования инвестиционных фондов. Отсутствие такой модели в деятельности Инвестиционного фонда порождает ряд трудностей.
Первое с чем столкнется любой корпоративный инвестор, желающий привлечь ресурсы фонда в создание предприятия в форме акционерного общества по схеме 25/75 – это получение права на оперативное управление предприятием при подобном распределении акций. Рациональным выходом в такой ситуации видится фиксация в инвестиционном соглашении исключительного права миноритарного акционера (корпоративного инвестора) на формирование исполнительных органов управления акционерного общества.
Вторым препятствием на пути эффективной реализации проекта за счет ресурсов фонда является неопределенность судьбы пакета 75% акций, создаваемого акционерного общества. Данный пакет передается в распоряжение Федерального агентства по управлению федеральным имуществом и подлежит продаже на аукционе согласно планам приватизации. Это серьезно дестимулирует корпоративного инвестора к эффективной реализации проекта. Представляется рациональным фиксация в инвестиционном соглашении права миноритарного акционера на опцион по приобретению пакета акций, поступающих в собственность государства. Разумеется, опцион может быть реализован при условии эффективной реализации проекта.
Необходимо модернизировать также и регламент работы с инвестиционным банком по экспертизе проекта. В настоящий момент инвестиционный банк, не имея права на размещение акций, создаваемого акционерного общества, проводит не инвестиционный, а скорее кредитный анализ представленного инвестиционного проекта. Практика показывает, что при предоставлении инвестиционному банку права на андеррайтинг акций, создаваемого акционерного общества, можно значительно сократить затраты на оплату экспертизы инвестиционного проекта. Более того, возникает возможность, как более раннего возврата средств, вложенных фондом, так и практического отказа от очередных траншей финансирования. Фактически предприятие начинает привлекать ресурсы с рынка за счет размещения акций уже на промежуточных этапах своего развертывания. Немаловажным является и то, что инвестиционный банк будет выполнять при таком подходе не кредитный анализ, а анализ инвестиционной привлекательности предприятия с целью его эффективной капитализации. И сама собой решится главная задача для любого инвестиционного фонда – рост стоимости акций инвестиционного портфеля. Т.е. Инвестиционный фонд Российской Федерации начнет работать по классической схеме инвестиционного фонда. Это позволит резко увеличить объем ресурсов, находящихся в распоряжении фонда без привлечения ресурсов федерального бюджета.
О повышении территориальной мобильности населения.
В последнее время стали появляться проекты создания новых городов в качестве крупных районов уже существующих. Сложности в реализации таких проектов возникают по причине весьма высокой «рыночной» стоимости жилья.
На данный момент уже можно подвести и первые (если уже не окончательные) итоги реализации федеральной целевой программы по переселению соотечественников. Эти итоги не дают повода надеяться на то, что государство способно хоть в какой-то мере организовать массовое переселение людей и по созданию рабочих мест и, пожалуй, самое главное – по обеспечению переселенцев жильем.
Между тем, для формирования программы переселения через приобретение переселенцами жилья важно соблюдать соотношение, вычисленное опытным путем еще в 80-е годы двадцатого века. При проектировании экономической модели развития молодежных жилищных комплексов установлено, что приобретение жилья в кредит (по ипотеке) начинается тогда, когда величина месячного душевого дохода в семье достигает стоимости квадратного метра жилья. Если бы это соотношение вычислялось при формировании программы переселения соотечественников, то тогда шансы на ее реализацию могли бы и возрасти.
Но для массового переселения при неоправданно завышенных рыночных ценах на жилье, явно не годится расчет на возможность приобретения жилья переселенцами. Тогда у государства остается один оптимальный выход – это строительство доходных домов в местах, где имеется ощутимо большая потребность в рабочей силе. Тогда у человека резко повышается территориальная мобильность из-за того, что ему не требуется покупать жилье в предполагаемом месте жительства, а он может воспользоваться недорогой арендой. По такому пути и развивается сейчас большинство стран мира. В России же, где только кончается бесплатная приватизация жилья, - этот путь нуждается в привлечении ресурсов федерального бюджета на начальном этапе.
Возможности переселения населения моногородов в сельскую местность.
В принципе существуют три экономических условия для организации массового переселения жителей моногородов в сельскую местность:
-возможность привлечения кредитов действующими сельхоз предприятиями для финансирования оборотных средств для резкого увеличения производства продукции и, соответственно, увеличения числа работников;
-возможность привлечения инвестиций для капиталовложений в развитие производственной базы и соответствующего увеличения числа занятых на производстве;
-наличие торгово-закупочного кооператива обслуживающего частные мелкотоварные производства;
Реализации этих возможностей в агропромышленном комплексе России препятствует ряд объективных обстоятельств. Сельскохозяйственные предприятия России ограничены в возможностях привлечения кредитов, например, на развитие животноводства, так как земельные участи пока не являются надежным залогом для коммерческих банков. Да и сам институт земельных банков практически не создан.
Привлечение прямых или корпоративных инвестиций также весьма затруднительно из-за существующей организационно-правовой формы большинства сельскохозяйственных предприятий, созданных в виде сельскохозяйственных кооперативов пайщиков. Хотя эта проблема вполне решаема через преобразование подобных кооперативов в открытые акционерные общества.
Наконец, инициативное переселение отдельных семей в сельскую местность чаще всего столкнется с тем, что производимая ими продукция будет приобретаться перекупщиками по ценам, не только не обеспечивающим простое воспроизводство, но и сколь-нибудь сносное существование семьи в сельской местности. Наличие на территории торгово-закупочного кооператива, работающего с мелкотоварным частным производителем, во многом облегчает развитие этого производства на базе семей переселенцев из моногородов.
Вместо заключения.
Проблема российских моногородов возникла не здесь и сейчас. Опыт развития экономики России уже дает реальные возможности для решения этой проблемы. И решение этой проблемы вполне возможно, если оно будет осуществляться на основе учета реальных (а не придуманных) интересов населения, бизнеса и исполнительной власти города. Более того, существующий набор уже реализованных решений позволяет при желании организовать высокоэффективное взаимодействие стейкхолдеров в интересах не только выживания, но поступательного развития города.